terça-feira, 29 de março de 2011

Taxa de Coleta de Lixo e sua constitucionalidade

O objetivo do presente trabalho é esclarecer aos leitores sobre os princípios constitucionais e legais que devem ser observados pelos Municípios para a instituição e cobrança da Taxa de Serviços Públicos de Coleta, Remoção e Tratamento ou destinação de Lixo ou Resíduos Proveniente de Imóveis, à luz da Súmula Vinculante n° 19, do STF, e apresentar alternativas para evitar o questionamento e a suspensão judicial de tributos municipais.

A fim de evitar que as acirradas discussões que se trava em torno cobrança das taxas de coleta e remoção de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, a partir da Súmula Vinculante n° 19 do STF, acarretem prejuízos aos contribuintes e aos próprios Municípios, passamos a análise do caso na forma a seguir.

Sabe-se que a demora na solução das demandas judiciais propostas por contribuintes insatisfeitos com a cobrança de taxas de constitucionalidade duvidosa, além de emperrar a máquina judiciária trazendo insatisfação social e causa sérios prejuízos à continuidade dos serviços públicos essenciais à população, e também insegurança jurídica.

Assim, tanto o Poder Público ao instituir seus tributos, quanto os contribuintes ao questioná-los judicialmente, deverão estar atentos aos princípios e normas constitucionais e legais que regem o sistema tributário, a fim de evitar que a prática de seus atos que venham a acarretar-lhes conseqüências imprevisíveis.

Para evitar essas conseqüências, precisamos ter em mente alguns conceitos tributários, e isso não é tão difícil. Por isso vamos analisar o caso procurando identificar a razão dessas discussões, de modo a permitir que o próprio leitor identifique a procedência ou não dos questionamentos e insatisfações sobre a citadas taxas.

Pois bem. Vamos iniciar nosso estudo esclarecendo que o Sistema Tributário Nacional contempla três espécies distintas de tributo, quais sejam: os impostos, as taxas e as contribuições.

Aqui, interessa-nos tratar da espécie tributária denominada de taxas, e para isso precisamos identificar o fundamento jurídico que autoriza a sua instituição e cobrança pelos Municípios, e isto é o que faremos a seguir.

Primeiro, precisamos entender que a taxa, enquanto tributo, é uma prestação pecuniária compulsória que não constitua sansão de ato ilícito; ou seja, é obrigatória, mas não pode ser confundido com aquelas outras obrigações decorrente ato ilícito, ou que não possuem natureza de compulsoriedade.

Frise-se que o que se paga, por exemplo, pelo fornecimento de energia elétrica não é taxa, mas sim preço público. Do mesmo modo, o que se paga por infringir a lei (ato ilícito), é multa; e não a taxa que aqui estamos tratando.

Fundamento Constitucional das Taxas

Para um melhor entendimento, destacamos os dispositivos constitucionais a seguir que fundamentam a competência dos Municípios para instituir e arrecadar a taxa objeto de nosso tema.

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;”

“Art. 145 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

§2° - As taxas não poderão ter base de cálculo própria dos impostos.

Como se vê, as taxas decorrem dos serviços prestados ou colocados à disposição dos contribuintes, e é devida independentemente de sua utilização, pois assim é o que estabelece a vigente Constituição Federal.

Processo Legislativo Tributário

As taxas municipais são instituídas pelo Código Tributário Municipal, nada impedindo que sejam instituídas por lei específica, devendo atentar-se para o fato de que a maioria das Leis Orgânicas dos Municípios, ao tratar do processo legislativo, exige lei complementar para disciplinar a matéria e a competência para a iniciativa é do Chefe do Poder Executivo.

Embora a maioria das leis orgânicas dos municípios, senão todas, estabeleçam que o Código Tributário e suas alterações deva ser editado através de lei complementar, o que se verifica é que muitos municípios editam seus códigos tributários e suas alterações por lei ordinária, quiçá, por decreto, tornando-os inconstitucionais e ilegais.

Necessidade de Observância dos Princípios Constitucionais Tributários

Delineadas as questões relativas a competência, instituição e arrecadação das taxas aqui tratadas, não se pode perder de vista que, dentre as condições necessárias á instituição e cobrança das taxas, o Município deverá observar os seguintes princípios constitucionais.

a) princípio da reserva legal, segundo o qual, é vedado exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. Logo, decreto não se presta a essa finalidade. Exige-se lei.

b) princípio da igualdade tributária que veda instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontre em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

c) princípio da irretroatividade, pelo qual é vedado criar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado. Isto significa que a lei só pode alcançar os fatos geradores ocorridos após a sua vigência;

d) princípio da anterioridade que proíbe a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Portanto, os tributos só poderão ser cobrados a partir do exercício seguinte ao de sua criação ou aumento.

e) princípio da noventena tributária que veda cobrar tributos antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o princípio da anterioridade. Portanto, se a lei municipal criou ou aumentou um tributo no mês de setembro de um determinado ano, ele só poderá cobrá-lo a partir do mês de janeiro do exercício seguinte. Daí a conveniência de se aprovar as leis criadoras de tributos até no máximo o dia trinta de setembro de um ano para cobra-lo a partir de janeiro do ano seguinte.

f) princípio da não utilização com efeito de confisco. Por esse princípio, veda-se a utilização do tributo para confiscar bens dos contribuintes por inobservância as regras de justiça fiscal de modo a impedir que o contribuinte tenha de pagar o tributo além de sua capacidade contributiva levando o confisco de seus bens.

Princípios Legais e Condições para Instituição e Cobrança das Taxas

Além da observância dos princípios constitucionais tributários já mencionados, os entes tributantes também terão de observar os princípios e normas legais, previstos no Código Tributário Nacional, para instituir e cobrar seus tributos, dentre os quais destacamos os seguintes.

a) princípio da atividade administrativa plenamente vinculada

Ao estabelecer que tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sansão de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, o artigo 3° do Código Tributário Nacional vinculou a cobrança do tributo à atividade administrativa condicionada à previa autorização orçamentária.

Nesse sentido, ao diferenciar preços de serviços públicos de taxas, o Supremo Tribunal Federal cristalizou o entendimento segundo o qual:

“Súmula 545 – Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daquelas, são compulsórias e têm cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.”

Assim, a pura e simples criação de uma lei instituindo taxas municipais, por si só, pura e simples, não reúne as condições legais necessárias à sua cobrança. É necessária que o ente tributante tenha incluído previamente em seu orçamento a previsão para a sua cobrança, sob pena de ofensa ao princípio enunciado.

b) princípio da efetividade e potencialidade da utilização

Levando-se em conta que se considera utilizados efetivamente, pelos contribuintes, os serviços públicos por eles usufruídos a qualquer título; ou potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam colocadas à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento, as taxas de serviços públicos devem ser revestidas de utilização efetiva ou potencial.

c) Base de cálculo e fato gerador da taxa não idêntico ao do imposto

De acordo com o disposto no Parágrafo único do artigo 77 do Código Tributário Nacional, a taxa não pode ter base de cálculo e fato gerador idênticos aos que correspondem a imposto. Havendo identidade, na base de cálculo ou no fato gerador, a taxa será ilegal.

Registre-se que a expressão idênticos (ou própria de imposto), significa base de cálculo perfeitamente igual (ou utilizada para cobrança do imposto), o que não nos parece ser o caso, uma vez que além da metragem do imóvel a base de cálculo do imposto também leva em conta outros fatores como por exemplo o valor venal não utilizado nas taxas. Por outro lado, na base de cálculo da taxa utiliza-se também o valor dos custos dos serviços orçados não aplicável aos impostos. Portanto, não há identidade ou igualdade.

d) princípio da especificidade e da divisibilidade

Os serviços públicos específicos são aqueles que podem ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas; já os divisíveis são aqueles suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários. Portanto, em observância a esse princípio, ao instituir-se as taxas de serviços públicos específicos e divisíveis, devem ser observadas a especificidade e a divisibilidade.

Distinção da Base de Cálculo da Taxa e do Imposto

Se compararmos a base de cálculos da Taxa de Coleta de Lixo (TCL) com a do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), podemos verificar que não há identidade entre elas.

No imposto (IPTU), o fato gerador é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física. Quanto a base de cálculo utiliza-se vários elementos para apuração do valor venal do imóvel, para fins de incidência tributária, e sua apuração leva em conta o metro quadrado da construção e do terreno determinado em função do preço de mercado, custos de produção, locações correntes características da região do imóvel, dentre outros.
A Base de Cálculo das Taxas segundo o Supremo Tribunal Federal

No caso da Taxa de Coleta de Lixo, o fato gerador é a prestação de serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, e sua base de cálculo, segundo o Ministro Carlos Velloso, Relator do Julgamento do RE 232.393/SP, o entendimento é o seguinte:

“(...) deve-se entender que o cálculo da taxa de lixo, com base no custo do serviço dividido proporcionalmente às áreas construídas dos imóveis, é a forma de realização da isonomia tributária, que resulta na justiça tributária (FF/, 150, II). É que a presunção é no sentido de que o imóvel de maior área produzirá mais lixo do que o imóvel menor. O lixo produzido, por exemplo, por imóvel com mil metros quadrados de área construída será maior do que o lixo produzido por imóvel de cem metros quadrados. A presunção é razoável e, de certa forma, realiza, também o princípio da capacidade contributiva (art. 145, §1°, da CF, que sem embargo de ter como destinatária os impostos, nada impede que possa aplicar-se, na medida do possível, às taxas (...)”

Nesse sentido, o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator do Recurso Extraordinário - RE 576.321-8, seguindo entendimento o Min. Carlos Veloso, expôs o seguinte:

“(...) não há outra forma de se fazer esse cálculo, “calcula-se o custo do serviço – municipalidade tem o custo desse serviço – e a melhor forma, como disse o Ministro Carlos Velloso, para que haja o mínimo de isonomia, é tomar como base um dos elementos para cálculo do IPTU, que é a grandeza do imóvel, porque, realmente sugere que o imóvel maior produza mais lixo do que o menor”.

Diante disso, predominou o entendimento que prevalece na jurisprudência da Suprema Corte, no sentido de que a coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis é serviço uti singulari e por isso a taxa pode ser calculada individualizadamente.

Como pá de cal no assunto, o Supremo Tribunal Federal, em que pese as posições contrárias, cristalizou o entendimento no sentido de que a utilização de, apenas um dos elementos de apuração da base de cálculo do imposto, como é o caso a metragem do imóvel, não viola a Constituição Federal, e o fez de forma sumulada.

Eis a Súmula Vinculante n° 19 do STF

“A TAXA COBRADA EXCLUSIVAMENTE EM RAZÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE COLETA, REMOÇÃO E TRATAMENTO OU DESTINAÇÃO DE LIXO OU RESÍDUOS PROVENIENTE DE IMÓVEIS, NÃO VIOLA O ART. 145, ii, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.”


Com isso podemos concluir que a TCL para ser considerada constitucional e legal, além do que já foi dito acima, deve ser específica e divisível, pode levar em conta a metragem do imóvel, e ter seu custo incluído no orçamento. Caso assim não seja, ela será ilegal e inconstitucional.

Distinção entre Taxa de Coleta de Lixo e Limpeza em Logradouros Públicos

A Súmula vinculante considerou constitucional e legal, apenas e exclusivamente a TCL específica e divisível, o que não significa dizer que o Poder Tributante esteja autorizado a embutir no custo da TCL os valores correspondentes aos serviços de limpeza realizados em favor da população em geral (uti universi), de forma indivisível, em logradouros públicos, como é o caso de varrição, lavagem e capinação de vias e logradouros públicos, limpeza de praias, túneis, córregos, valas, galerias pluviais, bueiros e caixas de ralo e assistência sanitária.

Por isso, é necessário que seja destacado na legislação orçamentária do Município os valores exatos dos custos da TCL, e os referentes a limpeza pública, a fim de não contaminar de ilegalidade e inconstitucionalidade a taxa ora estudada, onerando-se o valor do seu custo.

A lei orçamentária deve ser clara na distinção dos custos que integrarão a base de cálculo para a cobrança da TCL, sendo este o ponto que consideramos de grande importância, tanto para o Poder Público evitar cobranças ilegais, quanto para o contribuinte evitar desnecessariamente recorre à via judicial para garantir seus direitos.

Portanto, a grande distinção entre o serviço público de coleta de lixo e os de limpeza pública em geral, é que o primeiro pode ser custeado pela cobrança da taxa (TCL), e o segundo é custeado pelos impostos.

Identificação da Legalidade e da Constitucionalidade da Taxa

Após identificar a legalidade e constitucionalidade da TCL em sua lei instituidora, o interessado deve examinar a legislação orçamentária e verificar se o valor do custo dos serviços de coleta de lixo foi previamente orçado para o exercício que se pretende cobrá-lo em seus exatos valores, não se justificando valores superiores a ele, salvo os acréscimos decorrentes de atraso no pagamento por parte dos contribuintes.

Certificado do valor dos custos dos serviços previstos na legislação orçamentária, a tarefa mais espinhosa é a de identificar o seu rateio pelos contribuintes da taxa de modo que a divisão dos custos entre eles seja de forma proporcional em observância aos critérios estabelecidos na lei instituidora da taxa e que dispõe sobre sua base de cálculo.

Exemplificação:

Para que se possa ter uma visão mais acurada sobre os valores a serem pagos pelos contribuintes da Taxa de Coleta de Lixo, apresentamos a título meramente exemplificativo o caso a seguir.

Admitindo-se que um Município conte com uma população de 60 mil habitantes, e após um levantamento identificou-se a existência de 20 mil imóveis, sendo cada um deles com área de 150m2, e com o valor venal de R$50.000,00, sendo que todos demandam os serviços de coleta de lixo, e o Prefeito resolve instituir a Taxa de Coleta de Lixo para custear o serviço.

Ao elaborar a lei instituidora da taxa, com observância dos princípios e normas legais e constitucionais já analisados, resolveu-se adotar como base de cálculo, o custo dos serviços rateado de forma proporcional entre os contribuintes considerando-se a área de cada imóvel em metro quadrado.

Aprovada a lei instituidora da taxa, elaborou-se a lei orçamentária do exercício seguinte, e nela incluiu-se o valor de R$1.200.000,00 como previsão orçamentária destinada ao custeio dos serviços de coleta de lixo domiciliar em 20 mil imóveis do Município, a qual foi aprovada pela Câmara Municipal.

No ano seguinte iniciou os serviços de coleta e também os procedimentos necessários ao cálculo para elaboração do carnê de cobrança juntamente com o IPTU, adotando-se o seguinte critério:

I – O valor do IPTU foi fixado tomando-se por base 1% do valor venal do imóvel que foi fixado em R$50.000,00, resultando um imposto IPTU de R$500,00.

II – O valor da Taxa de Coleta de Lixo foi calculada levando-se em conta os critérios a seguir, o que resultou em R$ 0,40 por m2, cabendo a cada um dos 150 imóveis, a título de TCL a importância de R$60,00.

Memória de Cálculo da TCL.
a) custo dos serviços orçados em R$1.200.000,00
b) imóveis existentes no Município = 20 mil
c) área de cada imóvel individualizado =150m2.
d) Total da área de todos os imóveis = 3.000.000m2.
e) Valor do m2 (R$1.200,00 : 3 milhões de m2) = R$ 0,40
f) Valor da Taxa (R$0,40 x 150) = R$ 60,00

O valor do lançamento do IPTU e da TCL demonstrados no Carnê de Cobrança encaminhado a cada o contribuinte foi o seguinte

IPTU ................................................... R$ 500,00
TCL .................................................... R$ 60,00
Total................... R$ 560,00

Em nosso exemplo, o cada um dos contribuintes pagará ao Município uma TCL no valor de R$ 60,00, o que corresponde a 12% do valor do IPTU devido no exercício correspondente.

Caso o contribuinte verifique que seu imóvel mede apenas 100m2 e não os 150m2 que serviu para o cálculo, ele poderá impugnar a cobrança, e requerer a revisão do cálculo, cabendo a fiscalização do Município realizar uma nova medição do imóvel, e se procedente, deferir-lhe o pedido de revisão, hipótese em que o valor de sua TCL será de R$ 40,00.

Da mesma forma, se o Município ao realizar a medição constatar que o imóvel na realidade possui 200m2, a revisão será de ofício, notificando-se o contribuinte que o valor de sua TCL é de R$80,00.

Alternativas e critérios que podem ser adotadas pelos Municípios para evitar o questionamento judicial da Taxa de Coleta de Lixo de Constitucionalidade Duvidosa.

É muito comum, especialmente em Municípios de poucos recursos, a prática de se copiar a legislação de outros Municípios, na tentativa de evitar gastos serviços especializados em planejamento tributário, e isto acaba acarretando a inobservância dos princípios e normas legais, levando os contribuintes a ajuizar ações questionando a legalidade das taxas criadas.

Dentre as alternativas para evitar que as taxas sejam questionadas judicialmente, quando houver dúvida sobre a constitucionalidade das mesmas, o que pode impedir, inclusive a cobrança do IPTU, já que as taxas normalmente são cobradas juntamente com esse imposto, na hipótese de o Juízo conceder liminar ou antecipação de tutela suspendendo ou impedindo a cobrança, acenamos com a possibilidade de se efetuar a cobrança em separado; suspender a cobrança, até que se tenha certeza de que a taxa é realmente constitucional; e até mesmo não cobrar taxas de serviços públicos.

Na primeira alternativa, embora custosa a elaboração de carnês ou guias específicos para a cobrança da taxa separada da cobrança do IPTU, o possível questionamento judicial ou a suspensão de sua cobrança, não afetará a arrecadação do IPTU, se este for considerado legal e constitucional.

Na segunda hipótese, em que se suspenda judicialmente a cobrança apenas das taxas, além de interromper a arrecadação do IPTU até que sejam emitidos os novos carnês, a Municipalidade arcará com os ônus da confecção de novas guias para a arrecadação das referidas taxas, caso elas venham a ser consideradas legais e constitucionais.

Em qualquer dessas hipóteses, havendo decisão judicial suspendendo a cobrança das taxas, e consequentemente do IPTU, poderá a Municipalidade, no exercício do direito ao contraditório e ao amplo direito de defesa postular junto ao Presidente do Tribunal de Justiça do respectivo Estado a suspensão da decisão proferida, com fundamento no §1°, do artigo 12, da Lei 7.347/85, sob o argumento de que se objetiva evitar grave lesão à ordem e à economia pública, eis que a prevalecer a decisão na forma como foi proferida, com efeitos "erga omnes", atingirá toda a coletividade e não apenas, os autores. Conseqüentemente, impedirá o Município do cumprimento de suas obrigações legais e institucionais.

A terceira alternativa é o Município não cobrar as taxas de serviços públicos, e atualizar a base de cálculo de seus tributos. No caso do IPTU, pode-se atualizar o valor venal dos imóveis e com isso aumentar a arrecadação não só desse imposto, como também do ITBI, e com esses recursos custear os serviços de coleta de lixo. A propósito, o Código Tributário Nacional contém disposição estabelecendo que não constitui majoração de tributo a atualização de sua base de cálculo.

Conclusões:

a) Os Municípios não estão impedidos de instituir e cobrar a Taxa de Coleta de Lixo (TCL), utilizando em sua base de cálculo, além do valor dos serviços orçado a metragem do imóvel, desde que observe os princípios e as normas constitucionais e legais vigentes.

b) A instituição ou o aumento da TCL só pode ser feita por lei aprovada pelo Poder Legislativo em um exercício para a cobrança no exercício seguinte, observando um lapso temporal de 90 dias da aprovação da lei.

c) O valor dos custos do serviço de coleta de lixo em domicílio deve estar previstos na legislação orçamentária aprovada pela Câmara Municipal no exercício anterior, e nele não pode ser incluído os custos referentes aos serviços de limpeza pública que venha a beneficiar a população em geral.

d) O contribuinte poderá requerer da Administração Pública a legislação e o esclarecimento sobre os critérios utilizados para o cálculo da TCL, todavia considerando a complexidade que envolve a base de cálculo da referida taxa, nada impede que a Administração preste tais esclarecimentos através de publicação em seu diário oficial, em na imprensa local, em observância ao princípio da transparência.

e) Em caso de dúvida sobre a constitucionalidade da taxa, o Município poderá adotar uma das alternativas acima apresentadas, na hipótese de decisão judicial suspendendo a cobrança da taxa; ou suspender ou prorrogar administrativamente sua cobrança, e notificar os contribuintes para recolher apenas o IPTU, caso o carnê ou a guia de recolhimento contemple as duas espécies tributárias.

f) O Município deve elaborar um planejamento tributário que lhe possibilite deixar de cobrar taxas pelos serviços públicos que prestar à população, nada impedindo que ao invés de cobrar tais taxas, reveja a base de cálculo do IPTU atualizando o valor venal dos imóveis existentes em seu território.

g) Havendo decisão judicial suspendendo a cobrança da taxa, o Município poderá requerer diretamente ao Presidente do Tribunal de Justiça a suspensão da decisão judicial, na forma acima analisada.

Finalmente, como se viu no exemplo acima, o valor de R$60,00 apurado para cada contribuinte a título de TCL multiplicado pelos 20 mil imóveis/contribuintes, resultou em R$ 1.200.000,00, ou seja, no valor total do custo dos serviços, o que demonstra ter sido dividido proporcionalmente entre os contribuintes.

Esperamos ter contribuído com o esclarecimento de algumas dúvidas e colocamos-nos à disposição dos leitores para críticas e sugestões.

Sergio Araújo Nunes

5 comentários:

  1. como colar essa informação em um artigo pode me dar um exemplo por favor

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  2. Prezada Selma.
    Solicito esclarecer melhor que artigo e esse.

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  3. artigo cientifico de conclução de curso de gestão publica, o tema é a constitucionalidade ou não da coleta de lixo no carnê de iptu.

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  4. Cara Selma.
    Não me oponho que você utilize meu artigo para auxiliá-la em seu trabalho sobre o mesmo tema, todavia gostaria de alertá-la que além de citar a fonte, o meu artigo não poderá ser reproduzido como fosse seu, até porque muitos colegas meus que dão aula em cursos de gestão municipal já conhecem o artigo.Fique a vontade. Saudações.

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  5. Surpresos e satisfeitos com o grande número de visitas a este artigo. Lembramos aos leitores que podem deixar seus comentários sobre o tema, a fim de que possamos manter o artigo atualizado.

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